违规向关系人发放信用贷款行政处罚案由研究
2025-04-26 来源：现代金融导报 作者：刘伟明
近几年，违规向关系人发放信用贷款行政处罚案件呈现出涉及商业银行机构类型较多、作出行政处罚的金融监管部门主体较为全面、农村中小银行较其他商业银行更为严重等特点。而认定违规向关系人发放信用贷款应具备违规行为主体为商业银行及相关从业人员、贷款类型为信用贷款、贷款对象为关系人等三个方面的要件，其中关系人的认定较为复杂。《中华人民共和国商业银行法》（修改建议稿）废除了关系人概念，将向关系人发放信用贷款的规制要求并入关联交易管理和从业人员行为管理制度，顺应了当下金融经济形势。建议金融监管部门根据法律法规和审慎监管规则的修改情况及时更新行政处罚事由，将关系人纳入关联方管理，继续严格打击违背交易公平原则向关联方发放信用贷款的行为。
关键词：关系人；信用贷款；行政处罚；商业银行法
近几年，金融监管部门一直将违规向关系人发放信用贷款行为作为银行业机构严重违规行为来处理。2017年开展的银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作中，在“不当利益输送行为”部分明确包括商业银行违规向关系人发放信用贷款；2018年开展的进一步深化整治银行业市场乱象工作，明确将包括直接或变相向关系人发放信用贷款的行为作为重点打击对象；2019年开展的银行业股权和关联交易专项整治工作，将商业银行是否存在违规向关系人发放信用贷款作为排查要点之一。2019年8月30日，中国银保监会发布的《关于对部分地方中小银行机构现场检查情况的通报》更是将违规向关系人发放信用贷款定为中小银行“公司治理不健全、股东股权管理不规范”部分的五大问题之一。根据金融强监管要求，笔者检索了上述几次全面和专项检查工作后，金融监管部门有关违规向关系人发放信用贷款的行政处罚案例，发现以下几方面特征：一是因违规向关系人发放信用贷款而遭受金融监管部门行政处罚的机构类型较多。该类行政处罚基本包含了所有商业银行种类，既有国有控股大型商业银行、全国股份制商业银行，还有城市商业银行、民营银行。二是因违规向关系人发放信用贷款而作出行政处罚的金融监管部门主体较为全面。各级金融监管部门普遍对该类违规行为进行了行政处罚，既有中国银保监会的行政处罚，又有省级派出机构，还有市级派出机构，其涉及的行政处罚数量更多。三是农村中小银行违规向关系人发放信用贷款现象较其他商业银行更为突出。违规向关系人发放信用贷款行政处罚的法律依据来自于《中华人民共和国商业银行法》（1995年）第四十条的规定。1993年党的十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之后，《中华人民共和国商业银行法》之所以对向关系人发放信用贷款的行为进行严格的法律规制，主要是因为在当时信贷资源稀缺，向关系人发放信用贷款违背了贷款公平原则。基于普惠金融的理念，商业银行发放贷款时应平等对待每一位借款人，不能因为借款人是其董事、监事、管理人员以及其他关系人员等就豁免担保条件。相反，正是因为上述关系人能够对其在商业银行的借款行为产生直接或间接的影响，所以，法律才通过禁止的方式从制度上杜绝商业银行的此种利益输送行为。另外，对我国商业银行尤其是中小商业银行而言，禁止向关系人发放信用贷款也能在一定程度上约束商业银行内部人的违规贷款问题。根据《中华人民共和国商业银行法》第四十条规定，商业银行不得向其董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属以及他们投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织等关系人发放信用贷款。商业银行对上述关系人发放信用贷款的，金融监管部门可以依据《中华人民共和国商业银行法》第七十四条以及《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条第五款“严重违反审慎经营规则”的规定行使行政处罚权。因此，认定商业银行违规向关系人发放信用贷款应具备以下三个方面的要件：一是违规主体为商业银行及其相关从业人员。违规主体本无疑问，《中华人民共和国商业银行法》第四十条约束的主体也只限于商业银行本身。但考虑到商业银行作为企业法人，其行为的最终做出，尚需董事、高级管理人员、信贷业务人员以及其他参与贷款业务流程的管理人员共同参与。因而，在金融监管部门越来越倾向“双罚”制的金融严监管背景下，很多情形下，金融监管部门对商业银行及相关责任人员都进行了行政处罚。作为违规主体的商业银行及其相关从业人员在主观方面既可能是故意，即明知对方是关系人而向其发放信用贷款；也可能是过失，即由于没有认真履行贷前尽职调查工作而疏于识别借款人的关系人身份。二是贷款类型为信用贷款。信用贷款是指借款人仅凭自身信用而没有任何担保（抵押、质押或保证）的情况下所取得的商业银行贷款。与有抵质押物或保证贷款相比，信用贷款风险较大，当借款人发生违约行为时，商业银行无法采取有效措施保证本金及利息的安全。长期以来，金融监管部门出于风险防控的需要，重视担保在信用风险防范和缓释中的作用，在信用风险权重的设置和风险资本的计提上，倒逼商业银行减少信用贷款的发放。因此，在违规向关系人发放信用贷款的认定上，信用贷款要件较为容易判断。三是贷款发放对象为关系人。在实践中最难把握的是关系人的范围。商业银行之所以被金融监管部门因违规向关系人发放信用贷款案由进行行政处罚，主要是因为商业银行在关系人的识别和管理上出现缺漏。数量占绝大多数的地方中小法人银行由于营业地域范围的限制，业务经营环境存在着“熟人社会”，关系人的管理原本就较为复杂。而根据《中华人民共和国商业银行法》第四十条规定，商业银行关系人的范围较为广泛，与《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》规定的内部人范围又存在重合交叉之处。《中华人民共和国商业银行法》在学理上属于私法范畴，因此，该法第四十条中规定的近亲属应当采用民商法律规定的标准，即1988年1月26日通过的最高人民法院在《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》中的规定：“民法通则中规定的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”该标准也被《中华人民共和国民法典》第一千零四十五条第二款全部吸收。而《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》第七条第三款规定的近亲属则包括父母、配偶、兄弟姐妹及其配偶、成年子女及其配偶、配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、父母的兄弟姐妹及其配偶、父母的兄弟姐妹的成年子女及其配偶等。商业银行在经营管理工作中搞不清楚两者的区分界限，无法做到精细化管理。违规向关系人发放信用贷款行政处罚案由存在的问题及最新立法动向根据前文分析，禁止商业银行向关系人发放贷款在《中华人民共和国商业银行法》制定时代背景下具有一定的科学性和合理性。然而，在《中华人民共和国商业银行法》出台后的20多年里，随着大数据时代的到来，互联网金融和金融科技蓬勃发展，我国金融市场环境发生了巨大变化。若仍以25年前社会主义市场经济刚开始建设时期的立法指导思想来规制当下的商业银行关系人信用贷款着实存在诸多现实问题，突出表现在：一是不利于解决三农和小微企业融资难问题。当下三农和小微企业之所以存在融资难的问题，主要原因之一就是缺乏有效的担保机制设计。商业银行在发放三农和小微企业贷款时过于注重第二还款来源，而有意或无意忽略对第一还款来源以及借款人自身信誉的尽职调查。依据《中华人民共和国商业银行法》第三十六条第二款的规定，商业银行经审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保。若关系人在第一还款来源以及关系人自身信用方面通过审查，单凭因为缺少担保措施而拒绝向其发放信用贷款，表面上似乎遵从了《中华人民共和国商业银行法》第四十条的规定，但却与上述条文造成法律适用上的冲突，实质上也不利于塑造解决三农和小微企业融资难问题的普惠金融服务理念。二是不利于支持消费金融发展。近几年，消费金融尤其是消费信贷业务受到重视。消费信贷具有期限短、额度低、审批快等特点，且一般无需担保，基本上是信用贷款。对于众多地方中小银行而言，其董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属以及他们投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织等数量众多且生活或经营在当地，《中华人民共和国商业银行法》第四十条禁止向关系人发放信用贷款，不利于商业银行消费信贷业务的发展。三是未充分考虑关系人信用贷款的实质风险是否可控因素。《中华人民共和国商业银行法》认为向关系人发放信用贷款给商业银行的安全经营留下了隐患，商业银行经营风险明显增大。实际上，《中华人民共和国商业银行法》明确禁止向关系人发放信用贷款的立法安排明显缺乏灵活性，既没有考虑“关系人”构成上的区别，也没有考虑在禁止或限制的同时设置适当的例外机制，势必导致法律的僵化且与境外银行法立法的惯例相悖。商业银行发放信用贷款应把握的实质风险是借款人的自身信用以及基于真实合法借款用途上的第一还款来源的判断，而不是借款人是否为关系人。从某种程度上分析，向关系人发放的信用贷款由于熟人社会的关系，在风险上反而比非关系人更可控。正是由于上述现实问题的存在，国家有关部门已经开始重视对关系人发放信用贷款相关法律规定的修改。关于关系人贷款的法律规范调整，刑事法律最先做了回应。2006年6月29日发布的《刑法修正案（六）》取消了《中华人民共和国刑法》（1997年修订）原本确定的违法向关系人发放贷款罪，将违法向关系人发放贷款的行为当做违法发放贷款罪的从重处罚情节来处理。现行《刑法》第一百八十六条第二款、第四款明确规定，银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定，向关系人发放贷款的，依照违法发放贷款罪的规定从重处罚；而关系人的范围，依照《中华人民共和国商业银行法》和有关金融法规确定。中国人民银行2020年10月16日公布的《中华人民共和国商业银行法》（修改建议稿）删除了《中华人民共和国商业银行法》（1995）第三十六条借款人原则上需要提供担保的规定，并直接删除了《商业银行法》第四十条、第七十四条商业银行不得向关系人发放信用贷款以及对其进行行政处罚的规定，在第四十三条第二款第1项增加了“商业银行开展关联交易应当基于公平的交易条件，向关联方提供授信不得优于其他客户同类授信的条件”。《中华人民共和国商业银行法》（修改建议稿）在第九十六条第三款保留了《中华人民共和国商业银行法》（1995）第五十二条第三款之规定，即商业银行的工作人员应当遵守法律、行政法规和其他各项业务管理的规定，不得违反规定徇私向亲属、朋友发放贷款或者提供担保。上述修改建议稿废除关系人概念，将关系人回归内部人及其他关联方范畴，将向关系人发放信用贷款的规制要求并入关联交易管理和从业人员行为管理制度，不再纠结于对关系人或信用贷款的细节末梢监管，明显顺应了时代潮流，也契合当下金融经济形势。综上所述，随着《中华人民共和国商业银行法》的修改完善以及关系人概念的废除，针对违规向关系人发放信用贷款的行政处罚数量将出现断崖式下降，但这并不意味着金融监管部门放弃了对违规向关系人发放信用贷款行为的监管。因此，建议金融监管部门积极采取以下应对措施：一是及时根据《中华人民共和国商业银行法》《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等法律法规和审慎监管规则的修改情况更新行政处罚事由。商业银行违规向关系人发放信用贷款行政处罚案由应替换为关联交易管理或员工行为管理方面的违规案由。二是继续严格打击违背交易公平原则向关联方发放信用贷款的行为。在提高现场检查频次的基础上，建议改变行政处罚机制，强化双罚制或只侧重于处罚商业银行相关责任人员。三是客观判断商业银行特别是地方中小银行关系人和关联方的实际情况。将关系人纳入关联方管理，积极督促指导商业银行利用关联交易监管系统及时、准确更新内部人和股东及其近亲属以及他们直接、间接、共同控制或可施加重大影响的法人或其他组织的信息。
电子本报
首页
